「地域包括ケアシステムを2025年を目途に構築する」——この文は、この10年の日本の医療・介護政策で最も多く書かれた文の一つだと思う1。
その2025年は、もう過ぎている。
だから素直な問いが立つ。できたのか。そして、できたかどうかは誰がどうやって判定するのか。
2026年6月、国会で正面から問われた
参議院厚生労働委員会で、本田顕子議員がこう質問している2。
昨年の段階で、地域包括ケアシステム構築の目途としていた二〇二五年を迎えました。地域包括ケアシステムは、全国各地でそれぞれの地域の特性に応じてどの程度整備され、どのような課題が明らかとなったのか。
厚生労働省老健局長の答弁は、こう始まる。
二〇二五年がそのターゲットイヤーだったということでございます。これまでの各地域における取組の結果として、地域包括ケアシステムを支える体制の整備も進んでまいりまして、例えば、地域包括支援センターが全市町村に設置をされ、五千四百八十七か所になるなどの進展もございます。
示された唯一の量的根拠は、地域包括支援センターの箇所数である。
ただし公開時の本稿は、答弁を「以降は2040年と新しい法案の説明に移った」とだけ書いた。落としている部分がある※訂正。答弁は箇所数のすぐ後に、こう続けている。
他方で、市町村の規模別に見ますと、小規模の市町村においては相対的に取組状況が低い傾向、こうしたものも見えてまいりました。
質問は三つの部分からできていた。どの程度整備されたか／どのような課題が明らかとなったか／今回の改正でどうつなげるか。答弁は二つ目に上の一文で答え、三つ目には新サービス類型・協議会の設置・通いの場の改修支援まで具体的に答えている。答えられていないのは、一つ目だけである。
書ける範囲はこうなる。構築できたかどうかを判定する記述は無く、示された量的根拠は地域包括支援センターの箇所数だけだった。
国会会議録を2024年1月から2026年8月まで全文検索した。「地域包括ケアシステム 構築できた」0件。「地域包括ケア 総括」0件。
ただし、この0件を「総括が行われていない証拠」として使うことはできない※訂正。私が選んだ語の組合せが現れなかった、というだけである。同じことは「一定の成果を上げた」「進捗が図られた」といった別の言い方でも書ける。検索の窓も2024年1月から2026年8月までであり、それ以前は見ていない。この0件は、上の答弁を補強する材料にはなるが、それ以上ではない。
基準年は、達成判定を挟まずに重ねられてきた
2003年の原典が置いた基準年は、2025年ではない。2015年だった3。
研究会報告書本文においては、２０１５（平成２７）年までをあるべき高齢者介護を実現するための実施期間として位置づけた。 戦後生まれのいわゆる「団塊の世代」が６５歳以上となる２０１５年は、……
同じ団塊の世代を、65歳ではなく75歳を基準に読み替えることで、基準年が2025年に移った1。
しかも、この「移った」という書き方自体が、本稿の推論である※訂正。2003年報告書が2015年までとしたのは「あるべき高齢者介護」全体の実施期間であって、地域包括ケアシステムだけの完成期限とは書かれていない。そして公式の文書が「2015年目標を2025年へ延長した」と説明しているわけではない。書ける範囲はこうである。2003年報告書は全体の実施期間を2015年までとし、後の厚労省ページは同じ世代が75歳になる2025年を目途とした。両者の政策上の連続性は見えるが、正式な期限延長として説明された資料は確認できなかった。
そして公開時の本稿は、続けて「この報告書に『２０２５』という数字は一度も出てこない」と書いた。これも誤りである※訂正。本文には確かに0回だが、補論1と補論3の将来推計表には「２０２５（平成３７）年」が計5回現れる。そして補論1は、2002年・2015年・2025年を同じ表に並べたうえで、こう書いている3。
２０１５年の前期高齢者（６５〜７４歳）は、その後に続く１０年間に後期高齢者となる人々である。 ７５歳以上人口及び後期高齢化率の伸びは、２０１５年以降も同様のペースで継続する。
2025年という地平は、2003年の時点ですでに視野に入っていた。正確にはこうである。この報告書は実施期間の終わりを2015年に置き、その先の2025年を同じ表に並べていた。後から移されたのは「目途」の置き場所であって、2025年という年そのものが後から現れたわけではない。
そして次の移動は、いま起きている。第10期基本指針の新旧対照表で、この一文の新旧差は一か所だけである4。
現行（第9期）
介護保険制度においては、いわゆる団塊の世代全てが七十五歳以上となる二千二十五年（令和七年）を見据え、制度の持続可能性を維持しながら……地域包括ケアシステム……を各地域の実情に応じて深化・推進してきたところである。
改正案（第10期）
介護保険制度においては、制度の持続可能性を維持しながら……地域包括ケアシステム……を各地域の実情に応じて深化・推進してきたところである。
「二千二十五年（令和七年）を見据え、」が消えただけである。「深化・推進してきたところである」という経過の記述はそのまま残り、達成したとも未達成とも書かれていない。見出しのほうは「2040年に向けた地域包括ケアシステムの深化」に書き換えられている。
そして「深化・推進」という語自体、2025年の9年前から使われている。2016年12月の介護保険部会の意見書は、第Ⅰ章の見出しがすでに「地域包括ケアシステムの深化・推進」で、本文はこう書く5。
特に、いわゆる団塊世代が75歳以上となる2025年、さらにはいわゆる団塊ジュニア世代が65歳以上となる2040年に向けて、……
2016年の時点で、すでに視線は2040年にある。
だから「2025年に失敗したので2040年へ延期した」という話ではない。三つの年は、そもそも性格が違う。2015年は研究会が置いた「実施期間」の終わり、2025年は厚労省が「目途」と呼ぶターゲットイヤー、2040年は「深化」の向かう先である。しかも2025年を過ぎた2026年現在も、厚労省の公式ページは「二〇二五年を目途に……構築を実現していきます」という現在形の文をそのまま掲げている1。基準年は、判定を挟まずに重ねられてきた。
（念のため確認しておくと、「ポスト2025年の医療・介護提供体制の姿」という表題の文書もある。全9頁を検索すると、「達成」「到達」「検証」「総括」「評価」の出現回数はすべて0だった6。）
定義には、達成基準が書かれていない
判定が行われない理由の一つは、単純である。定義に基準が無い。
法定義は医療介護総合確保法第2条にある7。
この法律において「地域包括ケアシステム」とは……医療、介護、介護予防……、住まい及び自立した日常生活の支援が包括的に確保される体制をいう。
「体制をいう」で終わる。「包括的に確保される」がどの水準なら満たされるのかは規定されていない。同じ定義がプログラム法にもあり、条文内相互参照の括弧を除いて一字一句同一である。両法とも「数値目標」「指標」「評価」の出現回数は0。「2025年」という年も、法律のどこにも書かれていない。
そして介護保険法には、「地域包括ケア」という語が一度も出てこない（全文0回。「地域包括支援センター」は24回）。根拠条文として引かれてきた第5条の規定は、努力義務であり、「地域包括ケアシステム」という語を含まない8。しかも2024年4月、都道府県の生産性向上に関する新しい項が第3項に挿入され、この条文は第4項に繰り下がった。
概念を育ててきた地域包括ケア研究会は、国の審議会ではない。平成20年度の報告書はこう書く9。
平成２０年度老人保健健康増進等事業として、有識者をメンバーとする研究会を開催した。 研究会の庶務は、三菱ＵＦＪリサーチ＆コンサルティング株式会社が行った。
そして初出の定義は、こういう形をしている。
地域包括ケアシステムは、「……適切に提供できるような地域での体制」と定義してはどうか。
提案形である。よく引かれる「植木鉢」の図が現れるのは、その4年後の平成24年度報告書で、キャプションは「田中滋座長の図をもとに事務局作成」と書かれている10。
政府自身、2016年の白書でこう言い換えている11。
地域包括ケアシステムとは「地域で暮らすための支援の包括化、地域連携、ネットワークづくり」に他ならない
節の見出しは「暮らしと生きがいをともに創る『地域共生社会』へのパラダイムシフト」である。言い換えたその場で、論点が次の概念に移っている。
二木立は、この構造を早くから指摘していた12。
「システム」（制度・体制）という用語は、国が法律またはそれに基づく通知等により、全国一律の基準を作成して……従うものを連想させます。そのために、自治体関係者や医療・福祉関係者に、国がいずれは「地域包括ケアシステム」の青写真を示してくれるとの誤解・幻想・甘えを与えたし、今も与えていると思います。
厚労省老健局長自身の2013年の発言も、同じことを言っている。
「地域包括ケアはこうすればよい」というものがあるわけではなく、地域のことを最もよく知る市区町村が地域の自主性や主体性、特性に基づき、作り上げていくことが必要である。
それでも、1,741市町村は毎年800点で採点されている
先に、はっきりさせておくべきことがある。評価が行われていないわけではない。
2025年12月の介護保険部会に、老健局が「2040年に向けた地域包括ケアシステムの深化について」という参考資料を出している13。そこにはこう書いてある。
地域包括ケアシステムの構築に向けては、介護保険事業（支援）計画、地域包括ケア「見える化」システム、インセンティブ交付金……、効果的な施策を展開するための考え方の点検ツール等の評価指標・ツールを活用しながら、計画の見直しプロセス等において、達成状況の点検や評価を行い、次期計画に反映するなど、各地域において必要な取組が推進されてきた。
むしろ評価は、多い。同じ資料には都道府県の取組例が並ぶ。広島県は5分野24指標64基準で県・保健所の担当者が全市町に対面ヒアリングを行い、長崎県は8分野57項目で同じことをし、長野県はロジックモデルでKGI・KPI・活動指標を置いている。国自身も点検ツールを配っている——ただしその位置づけは「地域包括ケアシステムの構築状況を総合的に自己点検・自己評価するために有効なツールとして国が提供」である。
だから本稿が言えるのは、「何も測っていない」ではない。言えるのは、もっと狭いことである。
2025年というターゲットイヤーを迎えた時点で、地域包括ケアシステム全体について、全国共通の基準に基づく達成／未達成の総括判定を国が行った形跡は、確認できなかった。——地域ごとの点検はある。県ごとの評価指標もある。だがそれらは、次期計画に反映するための材料であって、「2025年にできたのか」という一つの問いへの答えではない。
ここで、反対解釈を先に置いておく※訂正。厚労省は公式ページで「地域包括ケアシステムは、保険者である市町村や都道府県が、地域の自主性や主体性に基づき、地域の特性に応じて作り上げていくことが必要です」と明記している1。老健局長の2013年の発言も同じである。全国共通の合否判定が無いことは、それ自体では測定の失敗ではない。意図的な分権設計だという読み方が成り立つ。
だから本稿の批判は、こう限定する。地域ごとの評価を選んだことが問題なのではない。国が「2025年を目途に構築」と全国向けに掲げながら、地域ごとに異なる評価をどう全国の進捗へ集約するのかを示さなかったことが問題である。
そのうえで、「目途」という語の重さも分けておきたい。これが期限・到達点なのか、人口学的な政策視野なのかで、判定義務の有無が変わる。そして老健局長は「二〇二五年がそのターゲットイヤーだった」と答弁した。単なる参考年より強い言い方である。
そして、全国共通の基準で毎年つけられている点数のほうは、存在する。
保険者機能強化推進交付金と介護保険保険者努力支援交付金は、全国1,741の保険者を毎年800点満点で採点する。令和8年度の平均は455.1点、得点率56.9%、トップは江津市（島根県）657点だった14。
この「800点」には、書き足すべきことがある※追記。令和8年度の評価指標は三部からなり、推進交付金400点、成果指向型配分枠100点、努力支援交付金400点である15。公表される800点満点は、真ん中の100点を含まない。
公表の徹底ぶりは、相当なものである。全国一覧表は1,563列×1,741市町村の表計算ファイルで、指標の枝番（ア・イ・ウ・エ）レベルまで各市町村の該当状況と全国順位が入っている16。厚労省は上位30市町村のランキング表も公表している。
そのうえで、掲載ページにはこう書いてある17。
ただし、集計結果における都道府県又は市町村ごとの評価得点は、国が定める評価指標の視点から見た場合に、このような結果となるに留まるものであり、これら自治体の取組の適否を表すものではありません。 ・全国一律の評価指標を用いていること ・評価指標の中には、その該当性の判断を市町村ごとの自己評価によって行われているものもあること
枝番まで公表したうえで、それが取組の適否を表すものではないと書いている。そして集計結果の冒頭にも「1,741市町村が自らの取組等について評価を行った結果」とある。この800点は、少なくとも一部が市町村自身の該当性判断に依存する複合スコアである。アウトカム指標群や全国順位のように行政データから機械的に決まる部分もあるが、体制・取組指標群の該当・非該当は市町村が判断する。厚労省の説明も「評価指標の中には……ものもある」であって、全部ではない。
そして採点の設計は、法令の側には置かれていない。根拠条文の第122条の3には交付金の名称すら書かれていない18。政令を経て省令に至ると、こう書いてある19。
指標ごとに算定した点数に基づいて算定した額を交付する。
これが終着点である。指標の中身も、配点も、得点から交付額への変換式も、法令には存在しない。具体を政令・省令・行政文書に委任すること自体は、法律の書き方として普通である。効いてくるのは、どこまで委ねたかのほうである。ここで委ねられているのは測定設計そのもの——何を数え、何点を付けるか——であり、それは年度ごとに差し替え可能な層に置かれている。
「地域包括ケアシステム全体」は、直接の採点対象ではない
令和8年度の評価指標は42頁ある。そこに「地域包括ケア」という語は4回しか出てこない15。
- 3回——「地域包括ケア「見える化」システム」（分析ツールの名称）
- 1回——「地域包括ケアシステム構築に向けた地域リハビリテーション体制整備マニュアル」（参考文献名）
4回とも、道具の名前である。制度初年度の平成30年度も同じで、6回すべてが「見える化システム」の名称の一部だった20。
ただし、語が無いことと概念が評価されていないことは別である。800点の中身は、介護予防、認知症総合支援、在宅医療・介護連携、生活支援体制整備、介護人材の確保、地域包括支援センター——地域包括ケアの構成要素そのものである。構成要素は、大量に採点されている。
採点されていないのは、それらが一つの体制として組み上がったかどうかのほうである。800点は構成要素の合計であって、システムの構築度を一つの対象として直接測る項目は無い。
ただし公開時の本稿は、これを語数だけで支えていた。語数では、別の語で測っている項目を除外できない※訂正。そこで42頁の項目そのものを数え直した。
連携は、測られている。「連携」という語は70回現れ、努力支援交付金の目標Ⅲには「在宅医療・在宅介護連携の体制を構築する」に100点が置かれている。その体制・取組指標の第1項は、日常の療養支援・入退院支援・急変時の対応・看取りという四つの場面ごとに目指すべき姿を設定しているかを問う。第3項は、患者・利用者の状態変化に応じた医療・介護関係者間の情報共有の取組を問う。構成要素の間をつなぐ項目は、確かに存在する。
では何が無いのか。同じ42頁で、次の語はいずれも0回である。
| 語 | 出現回数 |
|---|---|
| 連携 | 70 |
| 情報共有 | 9 |
| 満足 | 0 |
| 患者の経験／利用者の経験 | 0 |
| QOL／生活の質 | 0 |
| 継続性 | 0 |
測られているのは、市町村が何を整えたかである。その連携が実際に働いたかどうかを、患者や利用者の側から測る項目は一つも無い。「地域包括ケア」が4回しか出てこないことは、この所見の傍証にすぎない。
800点のうち420点は、順位で決まる
「上位七割」「上位五割」「上位三割」「上位一割」という表現の出現回数を数えると、平成30年度は合わせて11回だった。令和6年度以降は、それぞれ45回ずつ、計180回である15,20。
活動指標群220点と成果指標群200点、合わせて420点は、絶対的な到達水準ではなく、他自治体との相対的な位置で点数が決まる。上位七割で1点目、上位一割で4点目、というかたちである。
この420点という数字は、42頁のPDFを機械的に数え直して確かめた※追記。「上位７割」という表現は45か所に現れ、そのすべてが活動指標群（22項目に29か所）と成果指標群（10項目に16か所）の中にある。両群のどの項目も、相対順位で点数が決まる。体制・取組指標群380点の側には、この表現は一度も現れない。
したがってこのスコアを、「地域包括ケアがどこまで完成したか」という絶対尺度として読むことはできない。全市町村が同じだけ前進しても、この420点の分布は動かないからである。
そして得点率にも、その差が出ている。令和8年度の分野別平均得点率は、体制・取組72.7%、活動37.9%、アウトカム47.8%である14。推進交付金の目標Ⅰでは体制81.8%に対し活動27.6%、目標Ⅲでは体制66.7%に対し活動22.7%。
ただし公開時の本稿は、ここを「絶対基準で測る側は天井に張り付き」と書いた。72.7%は、それ自体では天井効果の証明にならない※訂正。二つを分けて書く。
- 平均得点率が、絶対基準の側で高く、相対順位の側で低い——これは上の数字が示している
- 個別項目の天井効果は、別の検証報告が確認している。「市町村結果では３分の１以上、都道府県結果では全ての体制・取組指標群の指標で得点率が８割を超える『天井効果』が顕在化」21
そして相対順位の側は、全員が前進しても平均得点率が上がらない。設計上そうなる。
そして令和8年度の指標には、こういうものがある15。
１ 今年度の評価得点 ア 上位７割 イ 上位５割 ウ 上位３割 エ 上位１割 ○ ここでは、令和８年度評価得点（保険者機能強化推進交付金及び介護保険保険者努力支援交付金に係る合計得点）の全国順位を評価する。 〔配点〕ア〜エ 各３点／エに該当すればア〜ウも得点（最大12点）
採点されていることが、採点項目になっている。
ただし、この自己参照がどこまで閉じているかは分からない※追記。順位を決める合計得点に、この12点自身が含まれるのか、それを除いた基礎点で順位を出すのか——指標本文には書かれていない。時点欄が明示的に除外しているのは「成果指向型配分枠」だけである。
なお公開時の本稿は、ここを原文と違う形で引いていた※訂正。原文は算用数字の全角で「上位７割」と書いており、「【配点】」という見出しは原文には無い（配点は表の一列である）。そして「エに該当すればア〜ウも得点」という累積加点の注記を落としていた。また「令和8年度には、こういう指標が入った」と書いたが、この指標が令和8年度に新設されたものかどうかは確認していない。
厚労省が、指標本文に警告を書き込んでいる
成果指標群の各項目には、同じ注意書きが繰り返し置かれている。
なお、要介護認定は……全国一律の基準に基づき実施される必要があるため、当交付金における評価を考慮し、要介護認定が行われることは不適切であることについて留意されたい。
指標を作った側が、その指標が現場の判定を歪める危険を、指標の本文に書いている。
旧指標では、政府自身が「相関は認められない」と結論した
2022年、財務省の予算執行調査がこの交付金を対象にした。全国200市町村・47都道府県への調査である22。
その得点と要介護認定率・１人当たり介護給付費の相関関係を市町村ごとに分析したところ、結果として得点と要介護認定率等との相関性は認められなかった。つまり、現在の評価指標による得点の増減は、要介護認定率や１人当たり介護給付費の低下・減少につながっていない可能性が高い。
図に添えられた回帰式は、要介護認定率が R² = 0.0117、1人当たり介護給付費が R² = 0.00001 である。
同じ調査に、市町村自身の回答が載っている。「評価指標は適切と思わない」と答えた理由として。
・評価者によって、同じ取組状況でも評価点数が異なる場合があり得るため。 ・自己評価に係る作業負荷が過大であるため。 ・点数獲得のため、効果等を検証せずに事業実施を目的化する面が考えられる。
同じ年の秋の行政事業レビューでは、2つの交付金の得点の相関が0.996であることが示された23。評価者はこう述べている24。
本来はこういうことを担当部局の方が、前もって我々が調べる前に見て、この両交付金は結局のところ同じように配っているという話に相関係数が高過ぎてなっている
厚労省の担当課長の回答も記録されている。
先生のおっしゃるとおり、最終的なアウトカムとして今、要介護認定率等を置いていまして、そことの相関性が低いというのは、私どもも同じ問題意識を持っております。
同じ分析を独立に行った研究も出ている25。
各評価指標と成果指標の相関は極めて低く，中には期待される符号と逆の関係を持っている評価指標が少なくないことがわかった。成果指標に対して，多少なりともプラスの寄与がある評価指標は，わずかに，地域包括支援センター・地域ケア会議に関するものと……介護給付の適正化等に関するものに限られる。
著者は「EBPMの観点からは，データをきちんと公開し，第三者が検証できるようにすることが望ましい」とも書いている。なお市町村別の得点と順位は公表されているが、市町村別の交付額は公表されていない。
これを受けて、令和6年度に指標が全面的に組み替えられた26。満点は2,185点から800点へ、大項目の名前もすべて入れ替わった。
そして満点が動いたのは、このときだけではない。市町村分の合計満点を年度順に並べると、こうなる27,2829,14。
| 年度 | 満点（市町村分） |
|---|---|
| 平成30年度（2018） | 612点（推進交付金のみ） |
| 令和3年度（2021） | 2,475点 |
| 令和4年度（2022） | 2,105点 |
| 令和5年度（2023） | 2,185点 |
| 令和6年度〜（2024〜） | 800点 |
（介護保険保険者努力支援交付金は令和2年度の創設で、それ以降は2つの交付金の合計である。）物差しの長さ自体が、ほぼ毎年変わっている。新しい柱建ては、旧指標51項目の因子分析から抽出された5因子に対応している30。
だが配点の根拠は、公表されていない。見直しの考え方を説明した文書に、配点についての記述は一文しかない。
その他、配点については……アウトプット・中間アウトカム指標に係る配点を手厚くすることとする。
令和4年度までは、明示的な配点原則があった31。
令和３年度評価指標までは項目によって配点が異なっていたが、令和４年度評価指標では原則として１つ５点とし、項目間の配点の違いによる影響を受けないように見直しを行った。
組み替えのときに、原則のほうが失われている。現在の報告書は、配点を事後的に集計しているだけである。そして委員会内では、こういう議論になっている21。
市町村結果では３分の１以上、都道府県結果では全ての体制・取組指標群の指標で得点率が８割を超える「天井効果」が顕在化しており…… 【委員意見】評価指標を変更しないことが原則だが、予算事業のため変えざるをえないこともある。
指標の検証委員会の委員長を務めた研究者自身が、英語論文でこう書いている32。
due to MHLW’s illogical action in which they changed the items of evaluation indicators every year, it was impossible to measure progress and effectiveness of CBICS
（厚生労働省が毎年評価指標の項目を変更するという不合理な行動をとったため、地域包括ケアシステムの進捗と有効性を測定することが不可能となった）
なお、財務省が相関を調べたのは、組み替え前の指標である。現行の800点について同じ分析が公表されたことは確認できなかった。そして相関が低いことは、交付金に効果が無いことを意味しない——財務省自身の書き方も「得点の増減は……低下・減少につながっていない可能性が高い」までである。ここで確かめられるのは、旧指標について政府自身がそう書いた、という事実だけである。
「先進事例」は、誰が採点したのか
地域包括ケアの先進事例として最もよく引かれるのは、埼玉県和光市と広島県尾道市である。
この2市は、事例集の50事例に入っていない。
厚労省の事例集は、47都道府県408地域から集めた事例を50に絞って作られた。選定方法はこう書かれている33。
専門的見地から事例集に掲載する事例の検討を行いました。その結果、本事例集に掲載する50事例の選定がされました。 ……その他の40事例については……基本的に提供があった情報に基づいて、原稿を作成しました。
数値基準もアウトカム基準も書かれていない。選定の言葉は「専門的見地から」「取組内容の総合性等に鑑み」だけである。そして40事例は自治体の自己申告がそのまま原稿になっている。
和光市と尾道市が出てくるのは、第1章の解説枠だけである34。
地域包括ケアシステムの先駆的な事例として、広島県尾道市と埼玉県和光市の取り組みについて紹介します。
408→50の選定手続きの外側で、「概念の説明役」として置かれている。そして和光市についての効果の記述は、これだけである。
こうした介護予防事業の取り組みにより、和光市では、高齢者の生活機能の改善などの効果が得られています。 (出典) 和光市「高齢者福祉計画及び第5期介護保険事業計画」より作成
数値が無い。そして出典は和光市自身の計画書である。尾道市も同型で、「長期的に在宅で療養を継続することができています」という一文の出典が尾道市の計画書だった。
認定率のデータも同じ構造をしている。国が作成した唯一の比較スライドはあるが、そこにも出典注記が無い35。「和光市の認定率は全国最低水準」という言説の一次データは、和光市自身が作った資料か、国がその数字を転載したスライドに帰着する。
厚労省が公式ページに掲げる「構築モデル例」10事例を通覧すると、要介護認定率や介護給付費を効果として挙げているものは一つも無い36。挙がっているのは「町内会との関係ができた」「緊急通報システム31世帯設置」といったプロセス・アウトプット指標か定性的記述である。世田谷区に至っては「取組の効果」欄そのものが存在しない。
（事例集の「はじめに」は、これを正直に書いている。「到達点を見るのではなく、その事例はどのようなプロセスを辿って形成されてきたのか」を学べ、と。事例集は最初から到達点の記録ではなかった。）
そしてここから、次に引く交付金の順位を「先進事例という位置づけへの反証」として読まないでほしい※訂正。事例集が形成過程を見せる文書である以上、別の物差しで低い点が出ても、それは反証にならない。以下は、二つの物差しが噛み合っていないことの記録である。
そして、この採点制度自身の得点はどうか。
公開時の本稿は、ここで尾道市の平成30年度1,067位だけを引いた。選び方が偏っている※訂正。同じ一覧表を年度ごとに並べると、こうなる27。
| 平成30年度（612点満点） | 令和7年度（800点満点） | |
|---|---|---|
| 広島県尾道市 | 391点（1,067位） | 583点（64位） |
| 大分県竹田市 | 499点（350位） | 556点（140位） |
| 埼玉県和光市 | 555点（76位） | 536点（226位） |
| 千葉県柏市 | 527点（186位） | 469点（678位） |
| 三重県いなべ市 | 446点（704位） | 440点（890位） |
尾道市は、いま64位である。1,067位だけを引いて「先進事例とされる自治体は、この採点では上位ではない」と読ませたのは、公平ではなかった。
（ただしこの2時点の間には、指標体系の全面改定も、自治体自身の取組の変化も入っている。どちらがどれだけ効いたのかは、分けられない。分けられないまま同じ自治体が1,000位動くという事実のほうが、この順位を経年の進捗尺度として読めないことを示している。実際、複数の自治体が自らのサイトで「経年比較はできない」と注記している。）
和光市の件について
公開時の本稿は、ここを「介護保険関連の補助金をめぐる事件で有罪となり、市は国への交付金返還を求められた」と一続きに書いた。二つは別の事柄である※訂正。百条委員会の最終報告書によれば、こうなる37。
- 有罪判決の対象は、補助金ではない。認知症の高齢者夫婦や障害者から市が預かったキャッシュカードを使った窃盗、生活保護受給者から市が預かっていた現金を職員から騙し取った詐欺、預かった現金の業務上横領等（被害金額の合計約7,978万円）である。さいたま地裁は懲役7年、東京高裁は令和4年4月12日に控訴を棄却した
- 交付金の返還は、別問題として記録されている。平成21年度地域介護・福祉空間整備等施設整備交付金4,500万円について、申請手続が「交付金の対象を偽ってされたもの」と認定された
そして、刑事判決文そのものには到達できていない。上は百条委員会報告書の記述による。
この事件は、和光モデルの成果が虚偽だったという話ではない。第三者委員会も百条委員会も、そうは述べていない。ここで引くのは、第三者委員会の分析のうち一点だけである。
報告書は「II. 和光市が置かれている状況」の中に「2. 地域包括ケア」という節を立て、こう書いている38。
こうした元市職員の「名声」により、当時の和光市は……数多くの視察を受け入れていた状況であった。……全国に対してその存在をアピールするツールとしての「和光モデル」を推進するインセンティブがあるのは当然のことであると考えられる。……元市職員と和光市の間には「共依存」ともいうべき関係が存在していたと想定される。
評価されているという状態そのものが、組織にとって資源になる。——これは個人の不正の説明ではなく、外形的な達成基準が無い制度で「先進」という評判が何をしうるかについての、委員会自身の観察である。
ただし「達成基準が無い→評判が資源になる→監督が弱まる」という連鎖は、委員会が検証したものではない。委員会が書いたのは「共依存」という関係の存在までである。事件の印象が制度の評価へ流れ込まないよう、ここは委員会の記述の範囲で止める。
（和光市の認定率は、2014年の資料で9.4%、2023年の市の自己評価シートで12.5%とされている39。ただし作成主体も出典データも異なり、認定率の定義が同一であることは確認できていない。同シートは第8期の目標について「新規認定の発生予防」「要支援1、2の改善率」がいずれも目標未達成だったとも記している。）
システム全体の実装度は、一つの全国指標としては測られていない
個別の事業や体制は、繰り返し評価されている。交付金の800点があり、地域包括支援センターの事業評価があり、都道府県ごとの評価指標がある。測られていないのは、それらを束ねた「構築状況」のほうである。国がそれを定量的に公表した文書は、見つからなかった。あるのは事例集である。
理由の一端は、法律にある40。介護保険法第118条の2は、給付費と認定調査については「公表するものとする」、市町村には「提供しなければならない」と定める。だが地域支援事業——地域包括支援センター、地域ケア会議、生活支援体制整備——は第4号にあり、公表は努力義務、提供は「求めることができる」にとどまる。
見える化システムの公開指標252件の内訳を数えると、給付・サービス利用・定員が124件を占める。地域ケア会議に関する公開指標は「F25 地域ケア会議」の1件だけ——開催回数である41。介護予防・日常生活圏域ニーズ調査の結果は、この2023年版マニュアルのデータソース一覧にも指標一覧にも現れない。2025年の手引きでは見える化システムへの登録が求められているが、その言い方は「お願いしています」であり、調査票自体が「例示」である42。登録後にどこまで公開指標になったかは、今回確認できていない。
地域ケア会議の条文を開くと、見出しは「（会議）」で、「地域ケア会議」という語は条文中に一度も出てこない。努力義務であり、第6項は「会議の組織及び運営に関し必要な事項は、会議が定める」と書く43。そして2025年2月の審議会に提出された地域ケア会議の全国像は、6年前の委託調査によるものだった44。
いちばん率直なのは、地域包括支援センターの事業評価をめぐる2024年の通知である45。
評価指標は、これまで、地域包括支援センターと市町村それぞれの業務チェックリストとして機能し、年を追うごとに達成率が高い項目が増加してきた。……一方で、……具体的な業務改善につながっているかを評価することは困難な状況である。
これを受けて、指標は市町村59項目→24項目、センター55項目→26項目に削られた。
公開時の本稿は「削る基準は『達成率90%未満か』だった」と書いた。逆にも読める※訂正。報告書の方針はこうである46。
現在の評価指標の達成率90％未満の項目(30 項目)およびそれらと全55 項目との相関の分析結果等を踏まえて……実施率をもとに評価項目を絞り込む
達成率90%未満の30項目を出発点にし、実施率をもとに絞り込んだ、が正確である。ほぼ全員が達成している項目は、自治体間の差を測れない。
達成率を並べると、何が起きていたかが見える46。
| 項目（2022年度・市町村およびセンター） | 達成率 |
|---|---|
| センターの相談件数を把握しているか | 98.4% |
| センターに三職種を配置しているか | 61.3% |
| 地域課題を政策として提言したか | 49.0% |
| 地域ケア会議の内容を住民に公表しているか | 15.6% |
数えることは9割以上でできている。人を置くことは6割、政策に上げることは5割、住民に見せることは1割5分である。
英国も、同じ場所で止まっている
比較のために英国を見ると、構図がよく似ている。ただし英国は、統合のプロセスそのものを最終成果に置かないと、文書に書いている。
2022年の統合白書は、こう書く47。
outcomes should focus on areas such as people’s experience of care, wellbeing, and independence, not on organisational processes or decision-making （アウトカムは、組織のプロセスや意思決定ではなく、人々のケアの経験、ウェルビーイング、自立といった領域に焦点を合わせるべきである）
その前の文には「Although outcomes are harder to measure」とある。測りにくいことを認めたうえで、評価の中心を組織のプロセスではなく住民のアウトカムに置くと宣言している。
証拠の順序を直す※訂正。公開時の本稿は語数を先に置いたが、語数だけでは、連携や退院や継続性を別の語で測る指標を除外できない。主証拠は、会計検査院の名指しのほうである48。
all the indicators in the oversight framework are focused on delivering NHS objectives and none relate to the wider ICS. （監督枠組みの指標はすべてNHSの目的の達成に焦点を合わせており、より広いICSに関係するものは一つもない）
同じ報告書は「it is less clear who will monitor whether integration between the NHS, local government, and others is working well」とも書き、関係性については「This is very hard to measure or mandate」と述べている。
そのうえで補助証拠として、NHS Oversight Framework の86指標（ICBに適用されるのは43本）を Annex B まで検査した結果を置く49。“integrat” という語は「Integrated care board」という組織名としてしか現れず、統合の度合いを測る指標は無い。ICBの Domain 3（Experience of care）の3指標も、GPへのアクセスのしやすさ、希望する医療専門職に会えたか、苦情の滞留であって、サービス間の連携・調整を患者に尋ねる設問は含まれていない。
そして統合を評価するはずだった法定機関は、止まっている。CQCは Health and Care Act 2022 により統合ケアシステムの評価責務を負い、評価テーマに Integration を掲げていた。だが2025年3月、こう公表した50。
DHSC has withdrawn its request for a proposal from CQC on the future of ICS assessment activity. This work will pause for at least six months
これは2025年3月の公表である※追記。「少なくとも6か月」はとうに過ぎているので、現在の案内を確認した。2026年9月1日時点のCQCのICS評価ページには、依然として「Interim guidance on our approach to assessing integrated care systems」と、「pilot assessments of 2 integrated care systems that volunteered to participate」の2件の報告書しか掲示されていない。本格評価の開始は、いまも掲示されていない。
実際に評価されたのは42システム中2つだけ（いずれも志願制）で、その「Integration」テーマの判定は点数でも格付けでもなく、「統合されたガバナンス体制の構築には前向きな方向性がある」といった叙述だった。
つまり英国は、統合を測らないと決めたのではない。アウトカムを評価の中心に置くと決めたうえで、統合そのものをどう監督・評価するかは、いまも定まっていない。測ろうとして、42分の2で止まっている。
日本と英国の違いは、測れているかどうかではない。測れていないことを書いたかどうかである。——前回の記事で得た形が、ここでも出てくる。
政策パッケージ全体の効果検証は、見つからなかった
最後に、効果の側を見ておく。
地域包括ケアシステムという政策パッケージ全体の推進度・実装度を独立変数に置き、アウトカムを検証した査読論文は、今回の検索では特定できなかった。（49種の検索語で PubMed・Europe PMC・CiNii・J-STAGE を検索した。）
「見つからなかった」ではなく「今回の検索では特定できなかった」と書く※訂正。検索式・実施日・包含基準・除外件数を残していないため、再現も反証もできない形の不在である。同じことは、この後の見える化システムの252指標にも当てはまる——あれは2023年版マニュアルが載せた公開層の一覧であって、現行の一覧ではない。
見つかるのはすべて構成要素の研究である。最も近いのは一般介護予防事業の実施状況と認定率を結んだ2026年の全国エコロジカル分析で、完全実施の自治体では認定率の上昇が0.12ポイント小さかった（95%信頼区間 −0.23〜−0.01）と報告している。著者ら自身が「ecological design, single-time assessment of implementation status」といった限界を明示している51。
日本の地域包括ケアの「効果」として最もよく引かれる御調町の論文は、こう書く52。
After the system took effect, the proportion of bedridden people and medical care costs for the elderly dropped in Mitsugi while it continued to rise everywhere else in Japan.
公開時の本稿は「対照群も統計的検定も付いていない」と書いた。前半は言い過ぎである※訂正。引用文自体が「while it continued to rise everywhere else in Japan」と、日本の他地域との比較を述べている。比較の系列はある。
正確にはこうである。事前に設定した対照群を持つ因果推論のデザインではなく、統計的検定も付いていない。論文自体が効果検証の設計をとった研究ではなく、歴史的な事例記述である。
そして2014年、国際誌の政策レビューはこう結んでいた53。
In the future, it will be necessary to conduct empirical assessments of the effectiveness of these measures.
12年経っている。
総合診療にとって
四つ、持ち帰れることがある。
第一に、「採点されている」と「判定されている」は違う。1,741市町村は毎年800点で採点され、広島県は5分野24指標64基準で全市町を対面ヒアリングし、国は自己点検ツールを配っている。測定は、むしろ大量にある。だがそれらは構成要素を個別に数え、次期計画に反映するための材料であって、「2025年に地域包括ケアシステムはできたのか」という一つの問いには集約されない。熱心に測っていることは、知りたいことを測っていることを意味しない。
第二に、達成基準の無い目標は、判定されずに次の基準年へ重なる。2015年、2025年、2040年。しかも2040年は、2025年を過ぎる9年前から併置されていた。失敗して延期したのではなく、はじめから次の人口学的な節目が視野に入っている。重なりの記録は残るが、到達の記録は残らない。基本指針の新旧対照で消えたのは年号だけで、達成したとも未達成とも書かれていない。
第三に、外形的な基準が無いと、「評価されているという評判」自体が資源になる。和光市の第三者委員会が「共依存」という語で書いたのは、そのことである。総合診療は「先進事例」として紹介されやすい分野でもある。紹介されたとき、誰が何を見てそう言ったのかを、自分で確かめられる状態にしておいたほうがいい。
第四に、それでも測ろうとした痕跡は残っている。厚労省は指標本文に「当交付金における評価を考慮し、要介護認定が行われることは不適切」と書き込んだ。2024年の通知は「業務改善につながっているかを評価することは困難な状況である」と書いた。財務省は「相関性は認められなかった」と書いた。英国の会計検査院は「none relate to the wider ICS」と書いた。
書いてあれば、次に来た人が動かせる。そして今のところ、動かせるだけの記録は、日本にも英国にも残っている。
結論を一文に畳んでおく※追記。
地域包括ケアは測られていないのではない。地域ごとの取組、個別事業、行政体制は大量に測られている。欠けているのは、それらを「2025年に全国として何が実現したのか」へ集約する規則である。
この列では、指標を一つずつ点検している。優先順位は指標監査のページに置いた。
本稿で確かめられなかったことを、三つ書いておく。一つは、会計検査院がこの交付金に言及したことがあるかどうか。令和4〜6年度の決算検査報告 計2,407頁を全文検索して0件だったが、平成30〜令和3年度は全文PDFが配布されておらず、目次しか確認できていない。二つめは、和光市の認定率の2014年9.4%と2023年12.5%が同じ定義かどうか。作成主体も出典データも異なり、確認できなかった。三つめは、現行の800点について、財務省が旧指標に対して行ったのと同じ相関分析が行われたかどうか。公表された形跡は見つけられなかったが、無いことの証明にはならない。——どれも、確かめられれば書き足す。